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应让农民自主选择进城方式不要强制与土地产权挂钩

发布时间:2021-01-25 16:26:11 阅读: 来源:仪表阀厂家

应让农民自主选择进城方式 不要强制与土地产权挂钩

国家行政学院社会和文化教研部副教授、社会学博士张林江近日在接受早报记者采访时指出,农民进城有很多种方式,不应该与土地的产权挂钩。在这个基础上,农民可以把土地处置掉,比如卖掉、流转掉,也可以用土地来换保障,也可以保留自己的产权。这些选择都是农民的权利,与土地产权无关。  “政府做得好的话,总的来说应该是欢迎农民进城,并给出若干种可能性和选项。”张林江称。  不能因为农民进城  就剥夺其土地产权  东方早报:从某种程度上说,城镇化就是农民进城的问题。你的老师陆学艺很早就指出,解决中国“三农”问题的办法在“三农”之外。你曾在书中表达观点称,全球农业生产的普遍规律是,农业产值在GDP中所占的比重越来越低,农业人口在总人口中所占的比例也在不断下降,可见城市化、工业化是农村农业农民(“三农”)发展的根本出路。理想的情况下,中国农民进城可以如何进行?  张林江:农民进城有很多种方式,不应该与土地的产权挂钩。在这个基础上,农民可以把土地处置掉,比如卖掉、流转掉,也可以用土地来换保障,也可以保留自己的产权。这些选择都是农民的权利,与土地产权无关。  其实,这是一个非常简单的道理,可是全社会甚至一些领导干部都对这一点存在模糊甚至错误认识。因为农村土地的产权,不论是农用地承包权、林权,还是宅基地权、集体用地收益分配权,都是已经为法律认可的权利,任何人不应该以任何方式剥夺(依法征地是极少数的例外,还应该严格限制).  但是现在一些地方的做法是逼着农民进城,通过居住集中、耕作集中等方式,要收走农民的土地产权,或者要用城里的社会保障等福利来美其名曰“换走”农地的土地产权。这事实上都是用所谓的表面合理理由来“剥夺”农民,其目的不是“利民、福民”,而是彻头彻尾的“剥夺”。另外,现在一些地方把农村学校都拆了,还有,农村的公共设施、福利条件与城市的差距越来越大,农民就没招了。这都是采取了逼的方式。  当然,在中国的社会转型过程中,城镇化、工商业化是大势所趋,加之种地收益太低,所以农民得出来,不然日子就过不下去。  这样,进城的过程当然会很痛苦。如果我还有土地产权,而且可以流转、买卖,比如我有一块宅基地、一块耕地,如果拥有完整产权,处置以后好歹能拿到10来万元钱,10万元到城里可能买不下一个厕所,但是租一个房子,摆个小摊,给一家三四口过个小日子还是可以的。现实情况是,农民进城几乎什么都没有,是两手空空而来,因为没给他完整的土地产权,没法变现。要知道,产权是在交易的过程中才得到实现的。  东方早报:农村土地的产权具体指哪些?确权有什么意义?  张林江:从法律上说,有宅基地使用权、自留地(自留山)使用权、饲料地使用权、农用地承包权、农村集体建设用地使用权等。全国从2011年起对农村集体土地确权登记发证,主要针对农村集体土地所有权和集体土地使用权。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。成都还做了更深层次的农地确权。这些做法有着非常积极的意义。  如果能实现农民的土地产权,农民对于土地爱怎么处置随便他,谁也别替他们做主,要相信他们的智慧比我们多。相关的制度和政策,就是给农民尽可能多的选项。比如,如果把农村土地交出来,就可以换一个社保,但也可以不换。有些地方的做法是,逼着你必须“脱掉旧三件、换上新五件”,就是农民得把身份、宅基地、土地交出来,在城里就可以上社保、养老等,即所谓的身份置换。这个事情的大方向是对的,但如果是强制性的,这就不合理了。又比如,除了制造业,农民进城最多做的是小商小贩,能不能在城里建一些集中的商贩市场,农民可以用土地产权换摊位,也不用被城管追得满世界跑。还比如,能不能用农民的土地产权换城里的保障性住房,等等。  政府做得好的话,总的来说应该是欢迎农民进城,并给出若干种可能性和选项。我们这些年老想替农民做主,但又从来不承担做主产生的责任和后果。如果说农村联产承包责任制是还给农民一些自我生产组织的权利的话,那么农民发展的一些权利,如当前大量用于“三农”的经费,其实都应由农民做主或充分反映农民需求。事实却是,不少地方打着帮助农民、扶持三农的旗号,千方百计要把农民的土地搞走。  土地财政的历史由来  东方早报:在中国经济发展进程中,不少地方政府看到投资机会,着眼点放在征地,搞城市建设、搞开发区,似乎乐于看到地价上升、出让金水涨船高。为什么会这样?  张林江:我们国家土地从出让开始,到后来形成土地财政,最早要追溯到深圳1987年的土地出让制度试点。当时要发展经济,但除土地外没有资本。据现在披露的一些材料,霍英东提出:你们有土地,怎么会没有钱?钱可以从土地中来。深圳在考察香港后于1986年提出“深圳土地管理制度改革方案”,要点就是出让国有土地的长期使用权,以此为城市建设筹措资本。经批准后,深圳以先行先试方式,突破中国国有土地不得出租、转让的禁区,于1987年10月修改了原先的行政规定,确立“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”。1987年9月,深圳以协议方式和公开招标方式,出让了2幅土地。1988年初,广东省制定地方法规,确立“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。后来这些做法在上海等地也开始使用。  特别重要的是,1992年邓小平南巡之后,全国各地再次掀起发展经济热潮。在这个大背景下,由于资本稀缺,大家都想到招商引资,但凭什么招商?就是凭土地。于是全国各地就竞争开了。到了上世纪90年代末期、2000年初的时候,有些地方甚至是只要能带来财政收入,零地价都可以把地给你。  接下来,土地财政实际上就是一个自然而然的过程了。因为政府要招商引资,又必须通过土地变现的方式来实现,那把土地让出去就成为财政的重要来源。  此外,谁也没想到,到了2000年之后,老百姓消费力迅速上升,加之政府实行改革房改,房产和汽车这样的大宗消费快速进入家庭,成为土地财政的第二个推动力。  2000年前后,城市的老百姓普遍攒了一点钱。国家又在1998年把房改制度改完了,国家给居民分房的历史宣告结束。于是,中国进入了一个房产消费快速到来的时代,这是2000年之后推动土地财政快速形成的一个核心原动力,比招商引资的动力大多了。  于是,各地政府都发现一条很简单的道路:只要把土地拿来招拍挂,就必然有开发商来买。前期可能还有些不太规范的地方,后来政府发现这是一个最大的财富来源,招拍挂比私下协议转让赚得更多。而土地又是稀缺的,政府在这个过程中就开始调控土地拍卖的速度、控制数量,导致土地价格一直向上,然后政府的财政也蒸蒸日上。  到今天为止,这种做法已经形成普遍规律。近两年,走一走中西部地区会发现,对土地财政的依赖比大城市更厉害,凡是房地产还在盖的地方,那日子还能过,要有几栋楼已经不盖了,表示那个地方的财政链基本要断掉了。  中西部为何更加依赖土地财政?地方政府普遍有取得经济增长的冲动,但中西部地区招商引资的优势和东部地区没法相比。东部地区至少还可发展别的产业,但是中西部地区除资源型城市外,基本上没有好的经济项目。怎么办?土地财政、房地产财政是最简单的一种方式。中西部很小的小县城,开发出来的房子也一大片的。  加之,由于中国的财政制度,地方政府的事权和福利责任越来越重,但其取得收入的来源却十分有限,也推动了其加快土地财政回笼发展资金。  东方早报:政府对土地财政的依赖很深,对此现状有何建议?  张林江:总的来说,政府合法性的基础之一是经过民主协商的税收。土地财政如何转化成正常财政收入?非常简单,政府可以去征土地的增值税、房产的保有税、房地产的交易税等,因为地或房子增值的一部分可能与政府改善了公共基础设施有关。土地财政则不是这个逻辑,实际上是从农民手里低价征来,然后高价卖出。实际是政府垄断土地一级市场的结果,这既违反了政府不与民争利的基本原则,也有很大的不公平性。长远来看,政府的财政核心都是税收,这是现代民主国家的立国之本。  无论是可移动的产权,还是不可移动的产权,都可以收增值税。再一个就是财产税,政府假如为了鼓励多种粮食,那么凡是种地的,就不收税,甚至可以补贴,但如果要保有房子,就收很高的税。税收很重要的功能就是“劫富济贫”。我们的土地制度却有点“劫贫济富”的意味。  从法理上看,征收包括征地制度是在非常时期用的,比如这个国家要发生战争、要救灾等,必须马上通过征收的办法来实现,这是可以的。而在社会发展的正常时期,尤其是实行市场经济的社会里,一切产权的流转都应当通过交易来实现。换言之,政府征地的做法是特殊时期的特殊做法,最终应当回到合理协商、公平交易的市场法则上来。  农民处置土地的实践  东方早报:中国的城市化过程中,农民在处置土地方面的自发行为有哪些?遇到了哪些限制?  张林江:在工业化和城市化过程中,农民种地——特别是种粮——的比较收益是持续下降的。有研究显示,30多年来,粮食价格从表面上看是三四毛涨到了一块多钱,但除去通货膨胀等因素,粮食真实价格是走下坡路的。在这个大背景下,农民就开始自发的行动了,因为种粮不符合经济人理性。  但在法律规定上,农村集体土地有用途管制。农村土地中,农用地只能用于耕作,农户宅基地可用于建设,但不能转让和抵押。对于耕地来说,农用地的用途管制是规定农用地必须用于农业用途,在政策演变过程中,甚至把农业用途也固定化了,比如,一些粮食产区不光不允许变成非农用,甚至不允许农业用途里的部分用途,比如不能种树、种蔬菜,只准产粮食。  农民从理性出发,必然有一些可能违反政策、但符合自我利益的自发行为,一种是把农业地还用于农业,但是自己不耕作了,流转给其他农户。比如农民要去北京或上海打工,自己的地就种不了了,于是转给那些还能够种地的农民,即所谓的农村留守人口。这是真正意义上的、农业管理部门认可的“土地流转”。  第二种是农用地向种田大户流转。有些地方发现,虽然一家一户的小农经济是不经济的,但如果种地种得多了,中农经济、大农经济的效益还是可以的。这种情况下,有些地方政府推行农用地流转给大户,比如四川。这也是土地流转,只不过不再是小农转给小农。  第三种“流转”是想办法把农用地用于非农的用途。农民们会发现,只要在“农”里头转来转去,收益是上不来的。非农用途中,核心的有几大块。  一是出租,比如土地靠公路比较近,有人想租土地盖饭店,其实按照国家管制的原则是不允许农民把自己的土地出租给非农产业的,但睁只眼闭只眼,有的地方就干起来了。尤其是在现在,国家这样一个庞大的机器,在对小规模的,尤其是农民游击战式的反抗中,是没办法、管不过来的。所以就产生了一种,自己自发租赁。  二是并不出租,自己直接将农用地用于非农用途。有些地方甚至是以村委会或村党支部的名义在干。其中部分商业经营比较成功,赚到了钱也分给老百姓,于是这里头受益方是多方,如果说有受害方,那就是国家的法律。  三是盖“小产权房”的。小产权就是没产权。目前全国小产权房已经有非常大的规模。这里除了少数是村集体干的外,多数不是村民干的,也不是政府支持的。村民委员会在法律上是农村土地的所有人。他可以在一些情况下把土地处置了,盖了房子,也卖出去了,人都住上了。在这个过程里,从第一个环节就已经违法,但当违法形成一个链条之后,国家很难采取措施来纠正,因为要把这个因多重交易而形成的“产权链条”推翻,会带来一系列的社会矛盾。在房价高企的情况下,小产权房在全国、特别是在大城市的近郊区,也算是一种自发的实践,但是一种违法的实践。虽然有关部门去年下定决心要触动它,但现在看来很难很难。

东方早报:这样的实践是否令农用地的供应变得紧张?  张林江:当然会有一定的影响。从我自己的调查看,这几年的耕地紧张并不像说的那么可怕,但粮食安全这根弦不能松,耕地还是应保持严格控制。我们是大国,粮食只能立足于自己解决。要保持粮食能生产出来,无非一是要有一定量的耕地,二是在有耕地的基础上不断提高单位产量。单产量可以通过科技手段提高,但科技总归有极限的,保持一个基本的耕地面积,就成为我们粮食安全的基本目标了。经过测算,中央认为如果耕地面积低于18亿亩,粮食自给率就很难保证,18亿亩分解到各个省、区、市,各地就把粮食用地、包括农业用地成为一个指标固定下来。也有极少数的专家质疑18亿亩耕地红线,但我认为这有点不负责任,真要低于这个数字,粮食少了,谁来承担责任?事实上也没人能承担起这个责任。这就像我们每个家庭都必须有点存款一样。  不太合理的恰恰是农村的宅基地。现在很多农民到城里打工,但宅基地还留着,这是一个趋势。此外,农村新生的孩子也是要有宅基地的。于是,一方面农村很多宅基地空置着,另一方面又不断划出新的宅基地。这种做法连城市发展“摊大饼”都不如,摊个大饼还有个大小的规划。农村宅基地应该成为高度重视的问题。  一些地方有比较好的实践。比如江苏、成都等地,农民开始集中居住,政府把集中居住区的条件做好,比如上学方便,农民很愿意。这个集中居住的大方向是对的,宅基地空着总不是个办法,应该复垦复耕,或是重新规划,开成绿地也很好。但有些地方是逼着农民上楼,又出了很多问题。  东方早报:这些年,中国的土地城镇化快于人口城镇化。2000年至2010年,中国土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍,人口城镇化率增速比土地城镇化率增速大概慢10个百分点。  张林江:人都进城了,要有地方住。但城市的人口居住密度肯定要高于农村,这个在西方国家的城市化发展也一样。但目前,中国城市土地扩张速度大大快于人口进城的速度,城镇人多了,居住密度反而低了。  此外,从世界各国做法来看,城市发展的居住用地往往用的是不好的地,比如说山坡上的地、不太好开垦的地。中国恰恰相反,最平最好的地用来盖房子,其实那用于生产会创造财富,居住本身不直接创造财富。房地产开发商通过这个方式拿走了一部分财富,其实从整个社会的效益来讲,这是不合理的。  这个过程中间,别的规则起了作用。对政府财政来说,好地就像好看的姑娘,卖得价格高,还是土地财政的问题。对房地产开发商来说也是一样,好地上的房子开发出来卖得更好。  这类东西须有一个非常严格的政府规划,且不能随便改规划。香港土地管理很有意思,目前香港开发的土地只占全港的24%,四分之三强的土地都空着不让动,这在香港回归前后都一样。谁都很尊重规划,严格按照已确定的规划办事。香港现在开发房子,也是开发不太好的地,且一直强调高密度,这就导致公共设施配套容易实现规模经济。比如,香港地铁虽然投资很大,却是全世界唯一可以实现盈利的。  土地产权制度改革溯源  东方早报:你曾说,在中国土地产权不明晰并不代表无效率,产权的过度清晰却可能造成自由博弈的空间被扼杀,这是什么意思?怎么看待这三十年的土地产权制度改革?  张林江:这要从产权设计的内在逻辑说起,非常复杂。简言之,因为中国土地产权制度的形成,无论从制度理念,还是从历史演进中看,都是重国家轻个体、重城市轻农村、重土地的政治功能轻经济功能的,所以,中国土地产权制度必然导致国家-社会个体、城市-农村在利益分配上的不均衡。如果这种存在内在不合理因素的制度真正实现清晰化,并能得到100%的贯彻执行,那么弱势方的利益会比现在还小。我们现在有很强的产权制度规定,但是在执行过程中,并不是严格地按照规定来的,所以形成了博弈的空间。按政治学的说法,国家是现代社会惟一合法垄断暴力的机器。但是,农民可以利用游击的方式向强权发起挑战,那就也能获得一份利益。如果严格按照法律来执行,那连博弈的空间都没有,现在之所以弱势方还能够获得一点利益,恰恰是因为这个空间客观存在。  东方早报:这个空间是怎么架起来的?  张林江:在博弈中,“国家”这个概念是可以分开的。比如,你会看到国家土地管理部门约谈地方人民政府,而两者都是“国家”的一部分,但它们的利益是不一致的。这个过程中,强权者分成了若干个,弱势者也分成了若干个,于是就可以形成自由博弈的空间,存在无限种可能性了。  第一种方式,政府每个时期的目标可能是不一致的,因而制度规定会有一个变革的过程,变革就可能产生博弈空间。比如人民公社制度和后来的承包制度,其实两者有相背离的地方,承包制度就是土地使用权产权私有化,这和土地归集体所有、国家所有是相背离的。这种制度设计本身就会有博弈的空间。  第二种方式,一个制度即使确定下来,在运行中也会产生博弈空间。比如,中央政府定下18亿亩耕地红线,规定全国各地都不能突破。但到了省里之后会发现,按照中央政府的办法,日子就不好过了。比如,浙江、江苏、福建、安徽这些近年经济情况较好的省份,以前都是种粮大省,但发现谁种粮食谁倒霉。所以这时候,地方政府的目标,和中央政府的目标发生了冲突,要发展经济就不能多种地,得想办法搞工业化、搞城镇化。此外,省里的目标可能和区县目标又不一样,区县和乡镇、村里的目标又不一样。因为各级政府目标不一致,其间又有博弈空间产生。  第三种方式,政府治理的多重目标之间会产生冲突,进而产生博弈空间。政府是既要社会稳定,又要粮食安全,同时还要村民自治。在土地这件事上,不同的治理目标要求土地做出不同的选择。比如小产权房是不合理的,那拆掉不就完了吗?但拆掉的做法会和社会稳定的目标发生冲突。所以这时,不同的治理目标之间也会产生相互的博弈。  征地制度本身不合理  东方早报:十七届三中全会决定提出,要逐步建立城乡统一的土地市场,在指导思想上为改革指明了方向。但几年过去,国家层面的改革似乎没有什么推进。为什么要推集体建设用地入市、统一城乡土地市场?  张林江:这实际上是一个很难的问题。很多学者呼吁集体建设用地入市,这可能是一个选项,但学者也好、政府也好,都特别愿意为农民做主,其实真没必要。如果真认为土地是一个产权的话,那就把全部产权的功能给农民,他愿意用土地干嘛就干嘛。周其仁在成都做过研究,赋予农民的土地产权应该是完整的,现在政府只给了少数。在大产权概念下,按照民法,就是指占有、使用、收益、处分几项。实际使用中出现的,还有承包、出租等,也都算产权。  非得要有一个方向的话,那应该是采取市场的方式,而不是现在的强制的方式。但实际上,恰恰这些年政府和学者都是这样的。有些地方的农民愿意用土地换保障,政府不允许,有些地方的农民不愿意用土地换保障,政府恰恰逼着他们去换这个保障。真要尊重农民也是个公民,就要给他完整的产权。如果这种情况下农民都去盖房子,影响了粮食安全,那政府可以把粮价上调,因为种粮没效益所以农民才“种房子”的。  比如,小产权房这种做法,说到底就是国家征用农民的土地通过转让的方式挣钱,但是农民自己不能这么做。在土地增值的过程中,政府可能有一部分投入,比如修了路,地价因此提高了,但这不能成为不让盖小产权房的理由。  集体建设用地入市最起码是可以选择的,但不一定要逼着、推着这么干。比如城市近郊土地的工商业用途越来越显现,农业用地的用途越来越不重要,那它进入市场就是合理的,最起码它是有需求的。现代国家政府都是强势政府,包括美国政府,但政府应当用引导的方式。美国如果完全开动它粮食生产的能力,产量可以够全世界人吃,现在美国大农场里头的地没有全拿来种粮,但也不允许用来盖房子,不过国家会给农民补贴,这是一个交换的过程。  东方早报:在2月出台的《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》中,有一个章节是“建立健全促进农民收入较快增长的长效机制”,其中提到要“合理分享土地增值收益”。具体的提法是:搞好农村土地确权、登记、颁证工作,依法保障农民的土地财产权。按照依法自愿有偿原则,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,确保农民分享流转收益。完善农村宅基地制度,保障农户宅基地用益物权。改革征地制度,依法保障农民合法权益,提高农民在土地增值收益中的分配比例。这对提高农民收入是否有作用?  张林江:这里讲了三个东西。第一,所谓的流转收益,如果还是指在农业用途之间的转变,那么收益是怎么也高不上去的。在工商业社会,农业基本都是弱势产业。比如由种粮食改为种蔬菜,确实高出六到七倍的收益,但很大一部分收益都在流通环节,而不是在种蔬菜的农民手里。  第二,宅基地用益物权也不是很容易实现的。宅基地要有用益物权,最起码首先要进入流通环节,如果不允许转让就把它限制死了,因为既然不能转让,就意味着不能抵押、担保或置换,那宅基地还是个死宝。现在有不少城里人想到农村去居住,我们的政策是不允许的。  第三,提高农民在土地增值收益中的分配比例,也是说了多年难落实的。在被攻击很多年之后,农民被征地的收益这次可能会稍稍提高一点。但这还是不合理的,因为征地制度本身就建立在不合理的基础上,怎么叫做提高收益呢,这本来就是农民的嘛!  所以说,要真正解决问题,还是那句话,要把完整的产权给农民,只要给了,农民自然能够设法变现。  农民收入第一块是种粮收益,总的来看,这几年种粮是不行了,粮价每年才涨那么一点。  第二个是农民外出打工的收入,占农民收入一半以上。这取决于城市化进程,包括取决于城市的人力资源市场变化的情况,这几年看对农民不利。农民工这几年虽然表面上我们给他的工资在提高,但实际上,生活成本的提高,并没有相应地让他们得到补偿。  第三块是财产收入,农民有什么财产,除了可怜的存款利息外,就剩下宅基地了。实际上,农村宅基地是集体所有的土地,农民可以拿它盖房子住,但不能交易,银行也不接受它抵押贷款。  农民这几年收益是下降的,别看表面上一年增加几百块钱美得不得了,想想这些年生活成本增加了多少?

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